实施就业优先战略和更加积极的就业政策

就业既是重大的经济问题，也是重要的社会和政治问题。扩大就业，减少失业，是经济社会发展的基本目标。习近平总书记指出，就业是永恒的课题，牵动着千家万户的生活，任何时候都要抓好；强调要抓好就业这个民生之本，通过稳定经济增长和调整经济结构，特别是扶持小微企业和服务业发展，努力增加就业岗位。

一、充分认识就业问题的重要性

就业是保障和改善民生的头等大事。就业是最大的民生问题。没有就业，人们就没有收入来源，无法保障基本生活，更谈不上家庭幸福和实现人的全面发展。就业也是劳动者融入社会、实现自身价值、共享经济社会发展成果的重要途径。

就业是社会和谐稳定的压舱石。民为邦本，本固邦宁。社会要和谐稳定，百姓安居乐业是基础。近年来，北非、中东以及欧洲一些国家政局不稳、社会动荡，其中一个重要因素就是就业问题没解决好，失业率居高不下，许多人无事可做，成为社会不稳定的重要因素，警示十分深刻。从这个角度讲，促进就业是和谐之基，也是安国之策。

就业是经济社会发展的重要目标。失业率是经济运行的“晴雨表”。现代国家大都把促进充分就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡作为宏观经济运行的四大目标。从2003年起，我国开始把就业作为政府宏观调控的重要指标。李克强总理指出，宏观调控的主要目的就是要避免经济大起大落，使经济运行保持在合理区间。其“下限”就是稳增长、保就业，“上限”就是防范通货膨胀。

就业问题也是国际社会共同面对的一个挑战。国际劳工组织《2014年劳动世界报告》显示，2013年失业人口约2亿人，2019年将达到2.13亿人。其中青年失业问题尤为突出，2013年全球15至24岁之间的青年失业人数达7450万人，失业率高达13.1%。面对严峻的就业形势，世界各国纷纷采取措施积极应对。2013年G20国家圣彼得堡峰会领导人宣言强调，刺激增长和创造就业是G20的优先任务，各成员国应采取果断措施改善就业状况，推动强劲、可持续和平衡增长。美国总统奥巴马在2013年度国情咨文中提出一揽子提振就业的经济刺激计划，包括提高最低工资水平20%、投资500亿美元用于基础设施建设创造就业岗位、吸引制造业回流等。欧盟也推出了“青年保障计划”，要求各成员国向青年人提供就业、继续教育、学徒或培训机会，并加强对雇佣学生的中小企业扶持等。由于就业与每个人的生存发展、与国家的稳定安危紧密相连，因此各国政府都将促进就业作为重中之重，千方百计扩大就业机会。这也启示我们要从国家战略高度、从更宽的国际视野来把握就业问题的重要性，同时要求我们统一思想，提高认识，全力以赴做好新形势下的就业工作。

二、理性看待当前的就业形势

近年来，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门深入实施就业优先战略和更加积极的就业政策，就业工作取得积极进展。

就业规模持续扩大。2008年国际金融危机爆发后，在“保增长、保民生、保稳定”的战略部署和一揽子政策措施推动下，快速扭转就业下滑趋势，2009年下半年就业状况已基本恢复到金融危机前水平。2009-2013年，累计城镇新增就业6067万人。2013年末全国城乡就业人员达到7.70亿人，其中城镇就业3.82亿人。2010年以来城镇登记失业率始终保持在4.1%左右的较低水平。

就业结构不断优化。第一产业就业比重过去长期占到50%以上，从2008年开始下降到40%以下；第二产业就业比重在2012年首次突破30%；近年来第三产业就业比重持续增加，2011年首次超过一产。2013年三次产业就业比重为31.4：30.1：38.5。就业结构正逐步从原来一产占绝大多数的“金字塔型”，向三产比重不断上升的“倒金字塔型”转变。

区域就业格局更加合理。从城镇新增就业看，过去东部地区占全国比重长期维持在50%以上，2008年开始逐步下降，从当年的50.6%减少到2013年的44.6%；中西部地区占比持续增加，特别是西部地区连续18个月保持同比上升，成为扩大就业的重要增长极。从农村劳动力转移就业看，传统的“孔雀东南飞”格局正逐步向就地就近转移就业转变。据国家统计局调查，2013年在省内务工的农民工总量比上年增长3.9%，占农民工总量的54.3%。

重点群体就业保持稳定。高校毕业生就业形势总体平稳。农村劳动力转移就业稳步推进，2013年农民工总量2.69亿人，比上年增加633万人。失业人员再就业和困难人员就业工作取得积极成效，2011年以来，城镇失业人员再就业每年保持在550万人以上，就业困难人员实现就业保持在180万人以上。

在经济增速趋缓的背景下，就业局势保持基本稳定，是多种因素共同作用的结果。首先，得益于经济规模的不断扩大。经济增长是带动就业的火车头。近年来，我国经济总体保持持续健康发展态势，GDP增速虽有所放缓，但依然处在中高速增长区间。尤其是经济总量不断扩大，GDP每增长一个点所创造的财富增量与以往相比已大不相同，对就业的拉动能力也相应增强。其次，得益于产业结构的逐步优化。国际经验表明，第三产业的就业带动效率高出二产20%左右。近年来，我国大力发展第三产业，经济模式正从原来的工业主导型向服务业主导型转变。2013年三产占GDP比重为46.1%，首次超过二产；2014年上半年三产增速比二产高0.6个百分点，占GDP比重为46.6%，继续保持增速快于二产、占GDP比重不断提高的势头，从而带动了更多就业增长。第三，得益于改革红利的逐步释放。个体私营经济和小微企业是吸纳就业的重要渠道。近年来，国家大力推进简政放权、小微企业减税、工商登记制度等重点领域改革，改革红利不断释放，市场主体的创新创业活力竞相迸发，个体私营经济和小微企业获得蓬勃发展。实施工商登记制度改革以来，3-9月，全国新登记注册市场主体766.35万户，同比增长14.4%，创造了大量就业岗位。第四，得益于政策效应的进一步发挥。各地区、各部门全面落实各项就业扶持政策，强化就业服务和职业培训，多渠道鼓励自主创业、刺激企业吸纳、稳定现有岗位，既化解了城镇就业困难人员的就业难题，也促进了高校毕业生就业创业和农村劳动力转移就业。

同时也要看到，我国是一个发展中的人口大国，劳动力总量大，城乡二元结构突出，就业问题的艰巨性和复杂性是其他任何国家都无法比拟的。当前和今后一个时期，我国又处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的特殊阶段，就业形势还将更加复杂严峻，并呈现出不同以往的新特点、新挑战。

（一）就业供给：劳动力将从无限供给向有限供给转变

2012年，我国16-59岁劳动年龄人口首次下降，比上年减少345万人，2013年继续减少244万人。同时，农村劳动力转移增速连年下降，2011-2013年下降了2个百分点。劳动年龄人口减少、农民工增速下降这些微妙的数字变化提醒我们，劳动力市场开始呈现新特点，从中长期趋势看，劳动力供给数量和结构都将发生深刻变化。一是劳动力总量仍处高位，但将呈现加速减少态势。二是大龄化趋势明显。2000年我国开始步入老龄化社会，随着老龄化不断加快，大龄劳动者数量和占比快速上升，青年劳动力则会减少，劳动力平均年龄将不断升高。同时随着高中教育普及和高校扩招，青年劳动力素质将不断提高。

面对劳动力供给的这些变化，一方面，要看到劳动力总量在今后一个时期内仍然很大，必须时刻绷紧总量压力这根弦。否则，就会对形势产生误判。另一方面，也要看到传统低成本的人口红利已不可持续。这也意味着，劳动力成本上升是必然的，产业转型升级是必须的。看不到这一点，就不能深刻解释为什么工资不断提高仍存在普遍性招工难，就不能深刻理解转变经济发展方式的必要性和紧迫性。

（二）就业需求：国内外经济发展中存在的不稳定不确定因素将给就业带来新挑战

就业是经济的派生需求，就业形势的好坏相当大程度上取决于经济环境的发展变化。从国际看，世界经济有好转迹象，美欧日等发达经济体逐步回暖，保持温和复苏态势。但一些深层次的结构性矛盾，仍将不可避免地影响全球经济复苏的内生动力。同时，国际竞争格局更加复杂，各类贸易保护主义多发高发，一些国家和地区不稳定因素增多，这些都将影响对外贸易和投资活动。从国内看，经济发展长期向好的基本面没有改变，但经济下行压力依然较大。以往拉动经济快速增长的投资增速持续回落，消费需求短期内难以明显提升，内需缺乏强劲拉动力。同时，劳动力和土地成本上升，资源环境承载压力加大，部分行业产能严重过剩，结构调整进程必然加快，种种阵痛也会随之产生。

国内外宏观环境的变化，在影响经济增速的同时，也会对稳定和扩大就业产生影响。企业用工需求不确定性增加，部分行业企业稳岗压力加大。受需求不足、产能过剩双向挤压，部分行业企业生产经营困难。一些资源性行业、重工业占比较大、产业结构相对单一的地区就业形势值得关注。

（三）就业矛盾：从总量为主向总量压力和结构性矛盾并存转变，结构性矛盾正逐步上升为第一位的矛盾

在结构调整和转型升级过程中，长期积累的就业结构性矛盾进一步凸显，表现为招工难与就业难并存。一方面，部分地区、部分企业招工难，并呈现出一线普工和技术工人双短缺、从阶段性缺工到常年缺工、从东部沿海向中西部地区蔓延等特点。另一方面，也存在部分高校毕业生、城镇就业困难人员由于各种主客观因素难以顺利实现就业。就业结构性矛盾，是经济发展不协调不平衡的结构性问题在就业领域的集中反映，既有产业结构调整因素，也有区域经济格局变化影响，最根本的还是劳动力需求和供给不匹配问题。从需求看，我国仍处于工业化中期，产业结构以低端制造业和传统服务业为主，市场中增加的就业岗位大部分是制造业、服务业的一线普工和服务员，薪酬待遇较低。从供给看，每年新进入市场的劳动力中，高校毕业生将近一半，农民工群体中80、90后新生代已超过60%。新一代求职者更注重职业发展、薪酬待遇、工作条件等，供需对接存在错位。

同时，技能人才长期供不应求，技术技能岗位难以有效补充。从100个城市人力资源市场供求看，技工、高级技工和技师的求人倍率（市场岗位空缺数与求职人数的比率）长期保持在2以上。随着结构调整的进一步推进，产业升级对技能人才需求会进一步增加。但随着青年人口减少和高校招生增加，再加上传统观念影响，愿意上技校、学技术的人在减少。产业需求变化和劳动力供给变化的不同步，将使得技能人才供求不平衡问题更加突出。

（四）就业焦点：从下岗失业人员向以高校毕业生为重点的青年就业转变

过去就业工作长期面对的主要是下岗失业人员、就业困难人员就业问题，而现在以高校毕业生为重点的青年就业已成为焦点。十年来高校毕业生规模扩大了近七倍，2014年达到727万人，今后几年将保持在年均700多万人的庞大规模。从积极角度看，人力资本投入大幅增加，为转型升级储备了大量人才。但当前产业转型升级创造高端岗位的速度远低于毕业生数量的增速，适合毕业生的岗位仍然不足。与此同时，高校人才培养内容和结构在一定时期内会相对稳定，而市场需求则处在活跃的动态变化中，两者存在一定错位，再加上部分高校专业设置、培养模式与企业需求脱节，导致一些毕业生有岗干不了。另外受传统观念影响，毕业生希望进大城市和大企业工作，而这方面岗位又非常有限。多种因素交织叠加，导致部分大学生就业难，这是前进中的问题，有人也称之为“转型中的烦恼”。

在部分毕业生就业难的同时，困难人员实现就业难、农村转移劳动力稳定就业难的问题也依然突出。在结构调整和产业转型升级过程中，不可避免地会伴随结构性失业的阵痛。其中一些年龄偏大、技能单一、受教育程度较低的劳动者，转换工作更加艰难。同时，在新型城镇化进程中，如何使大多数已进入城镇就业的农民工成为新市民，也是一项十分紧迫的任务。

三、全力以赴做好新形势下的就业工作

面对新形势、新挑战，做好就业工作任重而道远。党的十八大提出推动实现更高质量就业的新要求，确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时期就业方针。十八届三中全会《决定》，明确了健全政府促进就业责任制度、创新高校毕业生就业工作机制等八个方面的就业领域重点改革任务。做好新时期就业工作，必须全面贯彻落实十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，把改革创新贯穿于就业工作各个方面，从优化劳动力供给和改善劳动力需求两侧精准发力，深入实施就业优先战略和更加积极的就业政策，扎实做好各项就业工作，用社会政策托底经济转型，全力确保就业局势稳定。

（一）深入实施就业优先战略

应把稳定和扩大就业作为经济社会发展的优先目标，建立经济发展与扩大就业的联动机制。首先，保持必要的经济增长速度。没有一定的发展速度，不可能创造新的就业需求，只有把经济蛋糕做大了，就业蛋糕才能做大。其次，确定合理的经济结构。进行经济结构布局调整，制定行业、产业、区域等规划时，要充分考虑扩大就业规模、改善就业结构的需要。推动高技术产业和先进制造业加快发展、促进传统产业优化升级，创造出更多高质量的就业岗位。大力发展各类服务业、小微企业，吸纳更多人就业。政府的公共投资和项目也应进行就业影响评估。第三，区域发展战略应着眼于满足多层次的就业需要。我国地域辽阔，地区之间资源禀赋和发展差距都较大，这为构造产业梯次转移的“雁阵模型”提供了空间。应把东部地区产业优化升级和中西部地区承接产业转移结合起来，立足于各地比较优势，大力振兴高端制造业，积极发展中端制造业，不轻易放弃传统制造业，既为解决高素质劳动力就业创造条件，也为农村劳动者外出打工留有余地，形成差异化、多层次的产业布局。第四，在新型城镇化建设中应坚持以人为核心，以市民化促进城镇化，以城镇化促进农村转移劳动力稳定就业，让农民工在居住、医疗、子女教育等方面享受更加均等化的公共服务，在城镇实现安居乐业。

（二）落实和完善更加积极的就业政策

我国积极的就业政策产生于2002年，在借鉴其他国家经验和总结地方成功做法基础上，形成了积极的就业政策框架。2005年积极的就业政策得到延续、扩展、调整和充实。2007年就业促进法的制定实施，使促进就业的政策体系、制度机制纳入法制化轨道。2008年以来，在应对国际金融危机和重大自然灾害中，政策内容进一步丰富完善，形成了更加积极的就业政策。

政策重在落实。现在关键是抓好现行各项就业扶持政策的全面实施。进一步规范政策操作流程，简化程序，完善服务，提高针对性和可操作性，最大限度地为老百姓享受政策提供便利。加强政策宣传、督促检查和分类指导，及时发现解决执行中存在的问题，确保政策落实到位。同时，政策还需要完善创新。根据形势新变化、改革新要求和劳动者新期待，赋予积极就业政策以新的内涵，不断充实完善政策体系。另外，政策也需要协同推进，加强就业政策与财政、金融、产业等经济政策的协调，加强就业政策与社会保障、教育等社会政策的协调，形成促进就业的综合性政策效应。

（三）突出做好高校毕业生就业工作

在改善需求上，应更加注重高端岗位的创造，劳动密集型产业需要升级，技术密集型产业需要提高，智力密集型产业需要大力发展。在优化供给上，积极推进高等教育改革，完善就业与招生计划、人才培养、专业设置的联动机制，从源头上解决毕业生就业难题。在促进供需匹配上，改进对毕业生的服务方式，使之更加精细化、个性化，从过去的大市场、援助式转向小型化、专业化、网络化，更加适应大学生特点和求职需求。

当前重点是切实抓好两项计划的实施。一是继续实施好大学生就业促进计划。把更多离校未就业毕业生纳入服务范围，落实实名制帮扶措施，扎实做好培训、见习、困难毕业生就业援助工作，确保对离校毕业生的就业服务不断线。二是实施大学生创业引领计划。大学生有创新意识和创业激情，鼓励自主创业是促进大学生就业的重要渠道。大学生创业引领计划的目标是通过加强宣传引导、普及创业教育、强化创业培训、完善扶持政策、推动创业服务等措施，经过几年努力，使大学生创业规模有扩大，创业比例有提高，让更多大学生实现“创业梦”。

（四）妥善做好结构调整特别是化解产能过剩中的转岗再就业工作

将职工转岗再就业纳入化解产能过剩等结构调整工作总体方案，采取有效措施促进需安置人员尽快再就业，用社会政策托底经济转型，努力将结构调整中的失业风险降到最低。主要涉及四个方面：一是将企业退出与保障职工权益统筹考虑，把职工安置摆在化解产能过剩等结构调整工作中更加重要的位置，将财政奖励资金更多用于职工安置。二是及时了解掌握化解产能过剩等工作涉及的职工人数、就业需求，细化完善职工安置方案，并密切跟踪动态变化。三是将就业扶持政策主动及时送到企业，为转岗职工提供个性化的职业指导、免费的职业介绍和有针对性的职业培训，充分发挥政策促就业的实效。四是妥善做好涉及职工的劳动关系处理、社会保险转移和接续工作，落实各项社会保障待遇，解除职工的后顾之忧。

（五）加强公共就业服务

十八届三中全会提出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。贯彻这一指向，对就业工作来讲，就是要坚持市场导向的就业机制不动摇，促进人力资源配置效益最大化。大力发展人力资源服务业，健全统一开放、竞争有序的人力资源市场体系，推动建立符合市场规律、反映人力资源市场供求实际的工资决定机制，更好发挥价格信号在市场中的引导作用，提高人力资源配置总体效率。

就业问题既属于经济运行范畴，也属于社会政策范畴，需要将市场作用和政府作用有机结合起来。在这方面，政府的一项重要职责就是提供公共就业服务。下一步，将全力推进公共就业服务体系建设，增强其功能作用。一是健全覆盖城乡、功能齐全、布局合理、方便可及的公共就业创业服务网络，实现服务供给均等化，并落实免费服务制度。这方面也需要各级政府进一步加大资金投入。二是加强就业信息化建设。信息化是当今社会的鲜明特征和重要标志，也是政府履行社会管理和公共服务职责不可或缺的手段。要加快全国招聘信息公共服务网建设，健全全国公共就业信息平台，促进就业信息在全国的互联互通，实现就业服务工作的全程信息化。三是加强对企业的用工指导和服务。企业是就业岗位的主要来源，公共就业服务工作应该坚持为劳动者服务和为企业服务并重的原则。特别是针对当前就业市场中的招工难和稳工难问题，引导企业改善用工环境，提高薪酬待遇，增强企业凝聚力，使人招得来、留得住。四是进一步健全就业援助制度。对那些通过市场机制难以实现就业的困难人员，提供更有针对性的政策扶持和援助服务，包括公益性岗位安置等托底手段，切实落实好政府的兜底责任。

（六）加强职业教育和职业培训

全面提高劳动者职业素质和技能水平，是化解就业结构性矛盾，形成和发挥人才红利的重要途径。经济升级的关键是技术升级、人才升级，必须大力发展职业教育和职业培训，造就一支高素质的产业大军，为经济转型升级提供人力资源支撑。主要努力方向：一是构建以就业为导向、体现终身教育理念、面向人人的现代职业教育体系，促进职业教育与其他类型教育有机衔接，畅通人才多元化成长渠道。二是充分运用职业培训补贴和高技能人才补贴政策，鼓励行业企业、职业院校和培训机构广泛开展各类职业培训，创新培训方式，提升培训质量，切实增强劳动者的就业能力和职业转换能力。三是完善有利于技能人才成长的引导、培养、评价和激励机制，引导全社会尊重劳动、尊重知识、尊重技术、尊重创新，促进形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的社会氛围。